娄星区人大及其常委会行使重大事项决定权的实践与探索

娄星区人大常委会研究室 

讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。如何更加有效地行使重大事项决定权，一直以来都是地方人大研究的重要课题。本文旨在对娄星区人大及其常委会2008年以来行使重大事项决定权情况进行全面分析和总结，就下一步如何更好地充分行使重大事项决定权作简要探讨。

一、娄星区近年来重大事项决定权行使的基本情况

娄星区自2002年3月制定出台《娄星区人民代表大会常务委员会关于讨论决定重大事项的规定》以来，先后于2005年7月、2008年9月、2015年6月三次对《规定》进行修订完善。2008年以来，娄星区人大及其常委会认真贯彻执行宪法和有关法律法规，坚持围绕中心，服务大局，反映民意，维护民利，积极实践和不断探索，依法行使重大事项决定权，促进和保障全区经济发展和社会进步，推进民主法制建设。据统计，2008年以来，区人大及其常委会讨论、决定重大事项报告或议案160余项，作出决议、决定110余项。概括起来主要分为三类：

（一）围绕区委中心工作讨论决定重大事项。区人大及其常委会在行使决定权过程中始终坚持围绕中心、服务大局，除了在区人代会例会期间对各项报告作出决议外，注重把区委的重要决策部署及时转化为国家机关的意志。如2008年，为推进“法治娄星”建设，常委会作出了《关于进一步加强法制宣传教育的决议》，打响了普法依法治理攻坚战；2009年，为推进“旅游强区”战略实施，常委会作出了《关于加强我区旅游资源保护的决定》，有力地推动了全区生态建设和发展。

（二）围绕政府重点工作讨论决定重大事项。依法审查批准计划、预算，是人大及其常委会行使决定权中的一项重要内容。近年来，区人大及其常委会每年听取和审议计划、预算执行情况，决算报告和部分变更预算的议案，审计工作报告与审计报告指出问题整改情况的报告，作出相关决议或提出意见建议，确保了预算平衡和计划目标的完成，促进了经济社会又好又快发展。同时，每年选择1至2项议题听取报告和审议，常委会或主任会议听取讨论了预算外资金使用、国有资产管理和体制改革、政府投资项目实施和重大项目建设、政府负债等情况的报告，并作出相关决议决定。除此之外，不断拓宽讨论决定重大事项的范围，针对关系改革发展稳定大局的重大问题，常委会多次听取和审议了政府机构改革、乡镇行政区划调整、规划编制、重大改革举措等方面的报告或议案，并提出意见建议，有力地支持和促进了政府相关工作。

（三）围绕群众切身利益讨论决定重大事项。切实回应民生关切，关注群众普遍关心的热点难点问题，维护群众切身利益，是行使重大事项决定权的根本出发点和落脚点。常委会注重根据历年人大代表提出的重大性、普惠性、可行性建议、议案作为年度重点督办议案、建议，实施交办、听取专项报告，作出决议决定。如2014年，常委会作出《关于娄底中心城区义务教育阶段最大班额控制目标决议》，分阶段有效化解了城区大班额难题。同时，针对重大民生问题进行审议，常委会听取了城乡低保、城乡环境卫生整治、社区标准化建设、“城中村”改造、食品安全、教育“大班额”化解、分级诊疗及双向转诊、失地农民养老保险等报告，及时提出意见建议，有力支持和保障了政府改善民生工作的顺利实施。

二、重大事项决定权行使中存在的问题和困惑

从近年来娄星区人大及其常委会行使重大事项决定权的具体实践看，虽然作了许多积极的探索，取得了系列可喜成绩，但还存在一些问题和困惑，亟待破解。

（一）认识不清，导致意识不强。常委会部分同志对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定权的意义认识不足，没有从宪法和法律规定的高度，来认识行使重大事项决定权问题。有些同志担心，行使重大事项决定权会被误认为向党委要权、与政府争权，担心得不到党委、政府的支持，多一事不如少一事，不愿充分行使重大事项决定权。

（二）界定不明，导致把握不准。对法律、法规明确规定应由区人大及其常委会讨论决定的事项，监督和落实执行情况是好的。但对本行政区域内的其它重大事项，如何界定、如何理解、如何把握、如何操作，没有详细规定和标准，导致把握不准，分不清哪些属于重大事项决定权，哪些属于政府行政权。

（三）关系不顺，导致运行不畅。“党委决策、政府执行、人大监督”的传统权力运行模式影响深远，党委、人大、政府三者关系没有完全理顺。一些应提交人大决定的重大事项，在实际工作中由党委、政府决定就实施的情况多，形成行政审批权代替人大决定权的情况。党委常委会或党政联席会对重大事项研究确定后，再由政府以议案提请人大及其常委会决定，使人大的“决定权”客观上变成了“执行权”，弱化了人大常委会依法行使重大事项决定的职权。

（四）机制不全，导致监督乏力。实际工作中，“一府两院”部分职能部门习惯于执行党委或政府的文件，对人大常委会决定的重大事项在执行过程中缺乏应有的工作措施和力度，执行过程中没有刚性措施保障，常常出现决而无行、行而无力的状况。同时，区人大常委会对“一府两院”部分议案的审议把关难以到位，如政府预算的变更、重大投资项目和购买服务计划、重大资产处置出让变更等，在提交会议审议过程中，只能宏观把控，对具体资金使用的监管需要耗费大量的时间和精力去调查核实，操作难度大、时间跨度长，存在“不审议通过势必影响区域经济发展”和“审议通过存在重大责任”的两难尴尬。

三、有效行使重大事项决定权的探索和尝试

《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（中办发〔2017〕）和《中共娄底市人大常委会党组关于健全人大讨论决定重大事项制度的实施建议》（娄发〔2017〕11号）的相继出台，为娄星区人大及其常委会充分行使重大事项决定权提供了遵循、指明了方向，娄星区人大常委会针对重大事项决定权行使过程中存在的问题和困惑，进一步理清思路，重点抓好了如下几个方面的工作。

（一）提高思想站位，主动履职行权。重大事项决定权是地方人大最根本的权力，最能体现人大作为国家权力机关的根本特征。地方人大只有充分行使决定权，才能树立人大的权威，才能真正发挥人大的职能作用，把人民当家作主的权力落到实处。娄星区人大常委会以贯彻落实中办发〔2017〕10号和娄发〔2017〕11号为契机，进一步修订完善《娄星区人民代表大会常务委员会关于讨论决定重大事项的规定》，制定出台《娄星区人民代表大会常务委员会关于提高人大常委会会议质量的六条要求》，注重提升议事质量，规范议事程序，严肃会议纪律，不断推进人大常委会工作科学化、规范化和制度化水平。同时，以“人大机关作表率、人大干部作表率、人大代表作表率”主题创建活动为契机，健全学习培训制度，通过开展外派培训和集中轮训，有针对性地加强常委会组成人员履职能力培训，不断提升常委会组成人员审议能力和议事水平。

（二）理顺运行体系，科学民主决策。为进一步理顺了区委、人大、政府对重大事项的决策程序，区人大常委会要求，区人民政府提请的重要议案，首先提交区人大常委会党组研究，对人大党组提出的建议区委常委会充分吸收采纳，区委常委会研究同意后再提交区人大常委会主任会议、党组会议依法审议决定。此项决定，既体现了区人大常委会自觉主动接受同级党委的领导，善于把区委对本行政区的重大问题的决策，及时通过法定程序作出决议、决定变成国家意志，又充分尊重政府依法行使行政权，积极争取政府的理解和支持，主动提请人大审议决定重大事项，进一步理顺了“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行机制，有利于推动公共决策的民主化、科学化和法治化。

（三）健全工作规则，规范议事程序。人大常委会依法决定重大事项，是一个依法决策的过程、民主决策的过程，必须有健全的制度和严格的程序作为保障。《娄星区人民代表大会常务委员会关于讨论决定重大事项的规定》、《娄星区人民代表大会常务委员会关于提高人大常委会会议质量的六条要求》的制定出台，进一步明确提请决定重大事项的范围和程序，对决议、决定的提出、草拟、调研、讨论、审议以及表决和最后结果的公布等也都作出严格的规定和明确的要求，同时，通过邀请专家学者参与讨论、召开听证会、咨询会等机制，进一步提高决议、决定的质量，增强所作出决议、决定的科学性和可操作性。

（四）完善监督机制，确保落实实施。行使重大事项决定权工作的质量高不高，关键看决议、决定的执行落实成效。为确保“决而有行，行必有果”，区人大常委会配套建立常委会决议落实情况报告反馈制度、监督检查制度和责任追究制度等，确保常委会决议、决定和审议意见掷地有声。同时，明确规定，应报告而未报告或拒不执行、执行不力的，将依法运用质询、特定问题调查、罢免等刚性手段，有效确保决议、决定和审议意见的贯彻落实。